В чем польза местного самоуправления

О прошлом и будущем местного самоуправления мы поговорили с Олегом Сорокиным, главой Нижнего Новгорода.

Знать власть в лицо

– Олег Валентинович, какое место занимает местное самоуправление в жизни общества?

– Мне кажется, что это понятие всё больше входит в жизнь горожанина. Нижегородцы сегодня живо интересуются политикой, разбираются в ней, понимают, что у местного самоуправления, то есть городских властей, далеко не рядовая роль. Загляните в прошлое – узнаете, что и сто лет назад к этому вопросу относились с вниманием и уважением. Хотя сегодня мы снова в самом начале пути развития МСУ в России.

– Чем занимаются сегодня городские власти?

– Во-первых, ежедневной рутинной работой – она нужна, чтобы все муниципальные учреждения работали нормально. Во-вторых, занимаются программами развития, созданием нормативно-правовой базы, принятием бюджетов, рассмотрением инвестиционных проектов… Без этой работы у города не будет будущего.

– Как вы считаете, какими должны быть выборы местной власти?

– Для депутатского корпуса на 100% эффективна одномандатная система выборов. Избиратель должен в лицо знать своего кандидата. Депутату нужно напрямую представляться избирателям, а не прятаться в партийном списке. Связь между этими двумя сторонами должна быть максимально короткой и эффективной.

– Почему?

– Депутат, если он хочет быть избранным на второй или третий срок, не может не считать работу с избирателями чем-то неважным. Иначе кто тебе снова доверит представлять свои интересы? Вот почему общественные приёмные, встречи, консультации – это неотъемлемая часть депутатской работы. Она позволяет получать информацию от населения, а затем транслировать её в органах власти, добиваясь принятия тех или иных решений.

Городские власти слышат нижегородцев. Последний пример – дискуссия о строительстве торгового центра на пл. Горького. Сквер на площади – знаковое место для каждого нижегородца. Городские власти не допустят его уничтожения и появления там каких-либо строительных проектов. Ведь это противоречит мнению абсолютного большинства жителей. В городе нельзя разрешать такие стройки, как на Нижневолжской набережной.

Тактика «всем миром»

– Насколько независимым делает город местное самоуправление?

– Непростой вопрос. Знаете, я много общаюсь с главами зарубежных городов-побратимов Нижнего Новгорода. Там история МСУ уже прошла все основные организационные этапы. Процесс перераспределения полномочий там практически завершён, а степень свободы, возможности распоряжаться своими доходами гораздо выше, чем у нас. Не менее 50% налогов, собираемых на территории европейских городов, остаётся в распоряжении местных властей. У нас – меньше 10%. Цифры несравнимые.

С другой стороны, у нас есть практика совместного решения важнейших социальных задач. Например, нашу городскую программу ликвидации очереди в детские сады поддержало сначала областное правительство, а затем и федеральные власти. Это помогло сделать мощный рывок вперёд.

– Какое будущее у самоуправления?

– МСУ в России переживало периоды то расцвета, то забвения. Мне очень интересна работа местного самоуправления в начале XX века. Думу Нижнего Новгорода тогда волновали примерно те же вопросы, что и нас сейчас. На заседаниях обсуждали строительство трамвайных путей, прокладку водоводов, поддержку социально незащищённых слоёв населения – например, женщин без кормильцев… Эти темы актуальны и спустя сто лет. Принципы работы МСУ практически не подвержены течению времени.

Убеждён: роль городских властей в России будет расти. Нас ждут кардинальные изменения не только в сфере распределения полномочий, но и в сфере их финансирования. Эффективность системы и её необходимость ни у кого почти не вызывает сомнений. Доверие людей депутатскому корпусу будет крепнуть.

Смотрите также:

• Александр Вайнберг о выборах, избирательных технологиях и гражданской активности →
• Альтернатива, а не оппозиция. Чего ждать нижегородцам от грядущих выборов? →
• Нужны ли Нижнему прямые выборы мэра? →

Тезисы выступления на международной научно-практической конференции «Земские учреждения и местное самоуправление: история и современность».

Местное самоуправление является первым уровнем власти и важной формой самоорганизации граждан, обеспечивающей самостоятельное решение вопросов местного значения.

Поэтому в Общественной палате Российской Федерации местное самоуправление традиционно рассматривается в качестве основополагающего института гражданского общества. Местное самоуправление ближе и теснее всего соприкасается с людьми, это своеобразная «приемная» высшей государственной власти. Большинство жизненно важных для граждан решений реализуются через органы управления и самоуправления на местах.

В ратифицированной Россией Европейской хартии местного самоуправления сказано: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Институт местного самоуправления как никакой другой способен стать важным механизмом повышения гражданской активности и социально-политической ответственности граждан. Участие в местном самоуправлении развивает самодеятельность и предприимчивость. Когда местное самоуправление эффективно, даже в отдаленных поселениях общественная жизнь становится привлекательной, способствует развитию территорий.

Как известно, сам термин «самоуправление» появился в России в середине XIX века, но начала общественного самоуправления существовали со времен Древней Руси. Можно вспомнить вечевую демократию, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление, мощные корни во многих регионах России имело казачье самоуправление.

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях», подписанное Александром II 1 января 1864 г., учреждало органы местного самоуправления, которые строились на основе выборов представителей (гласных) из числа местных жителей. В реформе были закреплены принятые в то время принципы представительства: выборность и сменяемость всех гласных, зависимость избирательного права от имущественного ценза и сословной принадлежности. В учреждении института земства встретились инициатива власти, желавшей усовершенствовать систему управления, понизить бюрократическое давление на граждан, и стремление значительной части общества участвовать в управлении местным хозяйством. Для своего времени это был прорыв к гражданскому обществу.

Земства – самобытный российский институт местного самоуправления. В их ведение были переданы вопросы, относящиеся «к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и уезда», в том числе содержание дорог, благоустройство населенных пунктов, устройство санитарной и ветеринарной части, благотворительность.

Деятельность земств осуществлялась преимущественно в сельской местности, где на первый план вышло развитие социальной инфраструктуры: расширение сети образовательных и медицинских учреждений, привлечение в них специалистов. К началу XX вв. была создана система земской начальной школы, лучшей по качеству начального образования для крестьян. В нее входило около 50 тысяч школ, образование в школах было бесплатным. Земства организовывали ремесленно-промышленные и учебно-показательные мастерские, сельскохозяйственные школы. В области здравоохранения была создана общественная медицина – уникальное явление в мировой практике. Земства впервые реализовали идею врачебного участка, которая впоследствии получила международное признание. По инициативе земских учреждений в России появились первые летние оздоровительные лагеря для детей.

Проблемы местного самоуправления занимали одно из основных мест в программе реформ выдающегося российского государственного деятеля, реформатора П.А. Столыпина. Он был уверен, что передача большей ответственности в руки местного самоуправления будет способствовать становлению активной и независимой личности. Столыпин видел в самоуправляющейся общине основу всего общественного строя страны. «Наше местное управление, – говорил он, – должно быть построено по той же системе, как и в других благоустроенных государствах. Посмотрите на Францию и Германию. Везде одно и то же. Внизу основой всего – самоуправляющаяся ячейка – сельская община, коммуна, на которую возложены многие обязанности и государственные, как-то: дела полицейские, дела по воинской повинности… Нечто аналогичное необходимо создать и в России. Пока же государственная власть объединяется у нас лишь в губернии в лице губернатора».

Сегодня в нашей стране продолжается активный поиск новых форм организации местного самоуправления, которые бы способствовали росту гражданской активности, эффективному решению местных проблем, разумно дополняли систему институтов государственной власти. Знание принципов организации и деятельности органов земского самоуправления приобретает в этом свете не только познавательную, но и определенную практическую значимость.

Общественная палата Российской Федерации с момента своего создания уделяет большое внимание развитию местного самоуправления. В 2006 году, в первый год создания Палаты, состоялось пленарное заседание «О состоянии местного самоуправления в Российской Федерации», где был представлен доклад о реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В 2008 г. также на пленарном заседании Палаты был представлен доклад «Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития». В каждом своем ежегодном докладе о состоянии гражданского общества в Российской Федерации Общественная палата традиционно дает свою оценку состояния институтов местного самоуправления.

К основным проблемам развития местного самоуправления в России можно отнести:

1. Недостаточное финансирование местных бюджетов, которое не позволяет поддерживать инициативы граждан и достойно выполнять прописанные в законе обязательства. Это приводит к зависимости муниципалитетов от вышестоящих уровней власти, отрицательно влияет на качество жизни граждан и их социальное самочувствие. Перечень налогов, поступающих в муниципальные бюджеты, слабо зависит от развития экономической активности на территории и редко стимулирует местные власти к поддержке малого бизнеса и производств. Действующее законодательство предусматривает такую процедуру как самообложение граждан, однако на практике она почти не работает. Проявлением активного участия граждан в жизни местных сообществ можно считать деятельность в ряде территорий фондов местных сообществ, которые аккумулируют денежные средства для решения местных задач.

Стоит отметить, что земские органы имели право взимать с гражданского населения налоги, которые назывались земскими сборами и носили исключительно местный характер. Лечение в земских медицинских учреждениях, к примеру, также было платным. Важным источником доходов была финансовая помощь общественных организаций и частных лиц, имевшая, как правило, целевое назначение. В итоге деятельность земств строилась на основе самофинансирования. В 1911 г. земские сборы составили 6,6% от государственных доходов. В отдельных губерниях соотношение земских сборов и доходов казны могло составлять даже 1 к 4. Многие земства обрели финансовую самостоятельность и имели возможности для реализации собственных проектов. Более 50% земского бюджета шло на народное образование и здравоохранение, которые не относились к обязательным статьям расхода. Сметы доходов и расходов публиковались на страницах «Губернских ведомостей». Крестьяне знали, какая часть налогов идет земствам, и стремились в той или иной форме их контролировать.

2. С принятием ряда отраслевых федеральных законов сегодня происходит наделение органов местной власти государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления финансовых ресурсов. К примеру, с 2013 г. муниципальные власти несут ответственность за межнациональное согласие на своей территории.

Можно отметить, что во избежание конфликтов и дублирования своей работы между структурами земского самоуправления разных уровней в Положении 1864 года был предусмотрен критерий отнесения предметов ведения к компетенции уездных и губернских органов. Между губернаторами и земствами сложилось определенное разделение труда, при котором губернаторский надзор за земскими школами и больницами был формальным. Дееспособность земств обеспечивалась прежде всего их самоуправлением. Несмотря на достаточно жесткий контроль со стороны государственной администрации, земства сами выбирали руководящие органы, определяли направление своей деятельности, подбирали и обучали кадры.

3. Эксперты говорят о низком уровне общественной инициативы на местах, показателем чего является снижение явки на местных выборах. Известно, что безынициативность населения в конечном итоге превращает местное самоуправление в управление – один из уровней власти, при этом неэффективный и несамостоятельный. Результаты исследований показывают, что между уровнем общественной активности жителей и показателями уровня и качества жизни населения существует прямая связь. В регионах с более высоким уровнем общественной активности наблюдаются и более высокие значения Индекса развития человеческого потенциала (учитывается в ежегодных отчетах ООН).

Как показывают многочисленные исследования, уровень гражданской активности в российском обществе не сильно уступает показателям, к примеру, западноевропейских стран. Среди граждан немало тех, кто хотел бы приносить пользу, заниматься общественно значимыми проектами на уровне своего дома, микрорайона, посёлка. Но до настоящего времени не создана удобная инфраструктура для такой самореализации, граждане часто не обладают инструментами для влияния на принятие решений. Большинство механизмов общественного участия, определенных законодательством (референдумы, собрания, конференции, сходы, публичные слушания, опросы граждан, правотворческая инициатива) остаются невостребованными или превращаются из формы народного волеизъявления в его имитацию. Много вопросов вызывает процедура проведения общественных слушаний: как правило, гражданам предлагается рассмотреть уже готовый проект.

Одновременно различные интернет-форумы, социальные сети открывают новые возможности для самоорганизации и обсуждения локальных проблем. Замечено, что именно на форумах местных сообществ аккумулируются наиболее актуальные сведения о состоянии дел на местах.

4. Важную роль во взаимодействии граждан и муниципалитетов в последние годы играют муниципальные общественные советы и местные общественные палаты. Они наделены определенными совещательными и контролирующими функциями. Это новая для России форма общественного представительства, по сути новое явление в российской истории.

В качестве другой важной формы самоорганизации граждан в последние годы выступает территориальное общественное самоуправление. ТОСы отличаются многообразием форм: подъезд многоквартирного жилого дома, многоквартирный жилой дом, группа жилых домов, жилой микрорайон, сельский населённый пункт, не являющийся поселением и др. В настоящее время подобные формы самоорганизации населения развиваются примерно в 20% муниципалитетах.

Общественная палата предлагает ряд мер по усовершенствованию системы местного самоуправления, в том числе:

•    усиление общественного контроля, в том числе нормативное закрепление на федеральном уровне процедур проведения независимой общественной экспертизы и механизмов её финансирования, усовершенствование института территориального общественного самоуправления.

•    нормативное закрепление стандартов открытости органов местного самоуправления: сегодня такие стандарты принимаются на федеральном уровне, и уже разработаны рекомендации для региональных органов власти, нужно обязать муниципалитеты массово внедрять принципы открытости и для этого оказать местным органам власти методическую помощь в их внедрении;

•    развитие системы муниципальных общественных советов, уже созданных практически в каждом муниципалитете. Одной из функций общественных советов могло бы быть проведение общественной экспертизы муниципальных правовых актов. В этом случае советы будут развивать институт правотворческой инициативы граждан. Вероятно, пришло время законодательно закрепить муниципальные общественные советы в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в качестве одной из форм гражданского участия, конкретизировав их статус, функции, процедуры взаимодействия с представительным органом муниципального образования.

•    организация информационно-методической поддержки активного населения и жилищного просвещения граждан. Помощь в этой работе могут оказать профильные некоммерческие организации.

Сейчас, как и 150 лет назад, в местной жизни многое определяют отдельные активные граждане, готовые взять на себя ответственность и сорганизовать местных жителей. Стоит еще раз присмотреться к опыту земств, которые давали для такой самоорганизации широкие возможности. Как отмечал П.А.Столыпин, «…в России до Петра Великого, так и в послепетровской России местные силы всегда несли служебные государственные повинности. Ведь сословия и те никогда не брали примера с запада, не боролись с центральной властью, а всегда служили ее целям. Поэтому наши реформы, чтобы быть жизненными, должны черпать свою силу в этих русских национальных началах. Каковы они? В развитии земщины, в развитии, конечно, самоуправления, передачи ему части государственных обязанностей, государственного тягла и в создании на низах крепких людей земли, которые были бы связаны с государственной властью. Вот наш идеал местного самоуправления…».